Госкорпорации: Иные общественно полезные

Сегодня госкорпорации — это панацея от всех бед. С их помощью можно и обеспечивать повышение конкурентоспособности экономики (Внешэкономбанк — май 2007 г.), и развивать нанотехнологии (Российская корпорация нанотехнологий — июль 2007 г.), и реформировать ЖКХ (Фонд содействия реформированию ЖКХ — июль 2007 г.), и обеспечивать надежность системы страхования вкладов (Агентство по страхованию вкладов — январь 2004 г.), а также готовиться к Олимпиаде. До конца года планируется создать еще госкорпорацию в атомной отрасли. 

Nikolaev.jpg

Игорь Николаев

Обсуждалась и идея создания госкорпорации по эксплуатации платных автомобильных дорог. Плюс предложение Минпромэнерго о создании госкорпорации по станкостроению…

Откуда такая привязанность к этой организационно-правовой форме?

Красота формы

Это замечательная организационно-правовая форма! (Появилась она в законе “О некоммерческих организациях” в 1999 г.) Ее ключевое свойство: имущество, которое Российская Федерация передает государственной корпорации, становится собственностью корпорации. Такое вот неокапиталистическое разгосударствление получается.

Появилась новая форма собственности. Политэкономам от этого признания может сделаться нехорошо. Как это: есть государственная, есть муниципальная, есть частная формы собственности, а тут — госкорпоративная. Но факт есть факт: соответствующая норма закреплена в ст. 7.1 федерального закона “О некоммерческих организациях”.

Государство может назначать руководителя госкорпорации, создавать наблюдательный совет и т. п., но собственность, которую оно передает в эту структуру, ему больше не принадлежит. И вот здесь возникает фундаментальное противоречие: собственник — госкорпорация, но собственник не назначает руководителя организации.

У нас до сих пор существует такая архаичная организационно-правовая форма, как государственное унитарное предприятие на праве хозяйственного ведения. Но там государство и является собственником имущества, и назначает руководителя, и даже с недавних пор утверждает планы хозяйственной деятельности. И все равно масса примеров того, как бесконтрольно используется собственность. А ГУПы до сих пор живут, хотя столько раз уже обещали ликвидировать эту организационно-правовую форму.

Вопрос контроля

Нас уверяют, что с точки зрения контроля за собственностью и средствами все будет только лучше. Заметим, что стоимость передаваемого имущества уже исчисляется сотнями миллиардов рублей. А суммарный объем средств скоро будем мерить триллионами рублей — так же, заметим, как и объемы доходов и расходов федерального бюджета.

Казалось бы, какие проблемы? У нас для этих целей есть Счетная палата РФ. Законодательно закреплено, что главный орган государственного финансового контроля должен осуществлять контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета, определять эффективность и целесообразность расходов государственных средств и использования федеральной собственности.

Но в случае с госкорпорацией средства являются государственными, а собственность — федеральной только до момента передачи их в корпорацию. Далее это уже не государственное, а госкорпоративное. Получается, что рассчитывать на Счетную палату здесь с формально-юридической точки зрения не приходится.

Еще одна проблема — функции госкорпораций

Определено, что они создаются для осуществления социальных, управленческих и иных общественно полезных функций. Примерно понятно, что такое социальные и управленческие функции. А вот “иные общественно полезные”? Что это такое? Не трудитесь искать ответ в нашем законодательстве, никакой определенности на этот счет там нет. А это означает, что госкорпорации у нас могут быть какие угодно. Право, бесполезные функции реально найти будет сложно. Успели насоздавать много чего, а ждет нас, по-видимому, еще больше.

Как за рубежом

Первым в ряду госкорпораций образца 2007 г. стоит Внешэкономбанк, ставший несколько месяцев назад Банком развития. Институт развития этот, что и говорить, нужен нашей экономике. Только вот вопрос: почему все ведущие зарубежные банки развития, на которые так много было ссылок при обновлении статуса ВЭБа, созданы в форме акционерных обществ?

Это и Европейский банк реконструкции и развития, и Банк развития Казахстана, и Банк развития Южной Африки, и многие других аналогичные банки. Ни одной попытки публично ответить на вопрос, почему этот опыт проигнорирован, не было.

Если продолжить тему зарубежного опыта, то стоит вспомнить, что за границей попытки идти “госкорпоративным” путем остались в далеком прошлом. Во всяком случае, в развитых странах. В Великобритании, к примеру, госкорпорация была некогда выбрана в качестве организационно-правовой формы для отраслей промышленности, подвергшихся национализации. И существовала она там с 1945 г. до начала 80-х.

Среди самых известных госкорпораций того времени были: Британская газовая корпорация, Национальный угольный совет, Центральный совет по выработке электричества. Но все они остались лишь историей, поскольку в итоге привели к большим проблемам с построением эффективной системы управления.

Зарубежный опыт важно вспомнить еще и в связи с упоминавшейся проблемой законодательной неопределенности общественно полезных функций. В Европе, к примеру, перечни соответствующих видов деятельности включают оказание помощи беженцам, благотворительность, защиту гражданских прав и прав человека, защиту прав потребителей, защиту окружающей среды и т. п. Есть и страновые отличия. В Голландии общественно полезной считается церковная деятельность.

Сопоставляя эти перечни с направлениями деятельности наших госкорпораций, пока не находишь ни единой точки пересечения. Потому что у нас общественно полезное — это все, у них — только четко определенное. Очевидно, что так, как у нас, с нормой о госкорпоративной собственности, а также с нормой о том, что государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации, не должно быть в принципе.

Слуху приятно

Как же действительно ласкают слух эти слова — “государственная корпорация”. Корпорация в обыденном представлении — это не просто какая-то хозяйствующая структура, это что-то качественно иное, более мощное. А уж если корпорация еще и государственная, получается мощь вдвойне. Ну как тут не готовить все новые проекты по созданию госкорпораций. Шаблоны есть!

Уверен, что далеко не все крупные чиновники понимают, что государственной такая структура может называться весьма и весьма условно. А граждане в массе смысла слова “государственная” не понимают тем более. Не будут же они штудировать федеральный закон “О некоммерческих организациях”.

Вспоминается мне в этой связи 2000 год, когда в тогдашнем МПС России готовили документы о создании теперь уже всем привычного ОАО “РЖД”. Помню, как сильно удивился на одном из заседаний рабочей группы покойный теперь Николай Аксененко, человек достаточно профессиональный, узнав, что собственность в создаваемом 100%-ном государственном акционерном обществе будет принадлежать не государству, а этому самому акционерному обществу. Государство же будет только владеть пакетом акций.

Не будет ли таким же откровением для некоторых и сегодня узнать, что те полтриллиона с лишним рублей, которые мы вкладываем в уже созданные в 2007 г. госкорпорации, тоже не будут государственными? И государству в этом случае даже пакеты акций не будут принадлежать, как в случае с государственными акционерными обществами.

Может быть, и оправданным было вводить в свое время организационно-правовую форму госкорпорации для обеспечения системы функционирования страхования банковских вкладов, но то, что делается сегодня, вызывает слишком много вопросов.

Госкорпорация — внутренне противоречивая форма, нормативно не слишком определенная и потенциально опасная для бюджета. Слух это словосочетание “государственная корпорация”, может, и ласкает, но, как заметил еще несколько веков назад французский писатель Франсуа Фенелон, “слишком красивые слова вызывают недоверие”.

Игорь Николаев

[Автор — директор департамента стратегического анализа компании “ФБК”]

http://www.vedomosti.ru/…rticle.shtml?…

Настойчивый товарищ, этот Игорь Николаев. Ранее мы уже помещали здесь его статьи на подобную тему. Очевидно, что человек хорошо понимает сильные и слабые места госкорпораций и не устаёт «бить в набат» по этому поводу. Очевидно также, что и соответсвующие специалисты должны обратить внимание на эти призывы и предусмотреть возможные корректировки и компенсирующие меры…